送达制度是民事诉讼中当事人之间以及当事人和法院之间信息沟通的桥梁，也是前后诉讼行为之间联结的纽带，送达关系到当事人诉讼的有效行使，关系到诉讼活动的顺利进行和程序的最终实现。我国1991年《民事诉讼法》了六种送达方式，基本确立了我国的送达制度。但随着全国民商事案件的大量增多，“送达难”成为困扰审判工作的老之一。据初步统计，花费在送达程序上的司法资源占总数的40%左右。[1]为解决“送达难”这一， 2012年《民事诉讼法》进行修改时，对留置送达这一传统送达方式进行了修改，同时又确立了一种新的电子送达方式，体现了法律制度与经济、科技发展相适应的与时俱进的态度。但委托送达作为我国《民事诉讼法》明确的六大传统送达方式之一，长期以来未受重视，目前立法对其仅作了原则性，一直未对这一制度进行完善，实践中由于过于原则，操作性不强，加之缺乏配套的各种机制，委托法院委托送达的随意性较大、受托法院办理委托送达工作积极性不高，延期办理甚至不予办理情况普遍存在，这不仅没帮助解决“送达难”问题，反而造成司法资源的极大浪费，影响了民事审判工作的效率。因此，为了进一步完善我国的民事送达制度，解决“送达难”问题，重构委托送达制度十分有必要。

　　一、委托送达制度之运行模式及价值功能

　　（一）我国委托送达制度的运行模式

　　我国《民事诉讼法》当法院直接送达诉讼文书有困难时，可以委托其他代为送达，这就是我国的委托送达制度。长期以来，在《最高关于适用中华人民国民事诉讼法若干问题的意见》第八十六条以及《最高关于相互办理委托事项的》的指导下，我国法院在审判实践中形成了较为固定的委托送达模式和操作流程。

　　1、委托送达制度的委托模式。根据委托法院与受托法院之间身份关系的不同，可将我国民事委托送达区分为两种委托模式：一是同级法院之间的委托，此种模式主要表现为一审基层法院委托其他基层法院代为送达文书；二是存在于上级法院与下级法院之间的委托，这种模式主要表现为二审法院委托一审法院送达二审文书。根据委托法院与受托法院所处地域的不同，可将我国民事委托送达区分为省内委托与省外委托。

　　2、委托送达制度的操作流程。在长期的委托送达实践中，我国法院形成了较为固定的操作流程：委托法院将委托函、委托送达的文书以及送法回证一起邮寄给受送达人所在地的，委托函上一般会留有委托法院的具体联系方式和联系人。受托法院收到委托送法的文书后，进行登记，然后交由对口业务部门办理，办理结束后再将送达回证寄回委托法院。如果受托法院也无法送达时，便会将不能送法的原因告知委托法院，并将文书退回。

　　（二）我国委托送达制度的价值功能

　　委托送达作为我国《民事诉讼法》明确的六大传统送达方式之一，其为法院在直接送达存在困难和障碍时提供了一种解决途径，是我国送达制度中不可或缺的一部分，其对于解决“送达难”问题以及对审判实践均具有非常重要的现实意义。

　　1、丰富民事诉讼文书的送达方式。“我国民事诉讼文书的送达，是以直接送达为主，留置送达、公告送达、邮寄送达为补充多元化送达模式”[2]，这些送达方式，在保障当事人及其他诉讼参与人正确行使诉讼、保障民事诉讼的顺利进行等方面，虽然起到了很好的作用，但是，在实践中仍然存在诸多问题。完善的委托送达制度使得民事诉讼文书的送达方式更加丰富多样，留给选择高效便捷送达方式的余地就更多，能够促进的审判工作更加顺利的进行。

　　2、提高民事诉讼文书的送达效率和成功率。“邮寄送达虽然节省了审判人员的时间、精力，在一定程度上也节约了司法资源，但在送达成功率上存在难以克服的问题；公告送达所适用的条件比较苛刻，不能作为正常的送达方式。”[3]委托送达实际上是委托受送达人所在地的法院将文书直接送达给受送达人或其他接收送达文书的人，这样就能够大幅度提高送达的效率和成功率。首先，受诉法院将送达材料邮寄给受托法院，受托法院完成送达后将送达回证寄回，这来回的邮寄费用比起受诉法院派两人和车辆到外地送达所花费用要少得多，能够有效的节约司法资源。其次，受托法院对本辖区的情况更加熟悉，尤其是当该辖区行政建制经过调整，而受送达人所登记的户籍所在地未作相应变更，在此情况下，受托法院基本上都能找准送达地址，有效地避免了邮寄送达多次找不到受送达人的情况发生，提高了送达的成功率。第三，受托法院在不能送达时，能够及时将不能送达的情况反馈给委托法院，商量解决问题的方法，及时采取其他送达方式进行送达，从而提高送达效率。而邮寄送达要一直等到回执退回法院后，才能知道不能送达，而且还不能明确不能送达的真正原因。

　　3、有助于审判工作的顺利开展。委托法院在送达诉讼文书的过程中，可以向当事人讲明来意、送达的价值和意义、当事人的和义务，教育当事人不要盲目逃避诉讼，要积极应诉；可以疏导当事人对审判案件的抵触情绪，缓和双方当事人之间的敌对情绪，帮助受诉法院进行诉讼调解工作。因此，受托法院在送达文书的过程中就可以做当事人的思想工作，有助于受诉法院审判工作的顺利开展，同时还可以为诉讼调解打下良好的基础，从而提解成功率。

　　4、更好地体现我们社会主义单一制国家法制统一的优越性。受诉法院在直接送达有困难时，可以委托其他法院代为送达，这种委托送达制度体现了同一法域内的协作。完善的委托送达制度能够促使全国法院之间更好地完成委托送达工作，相互配合，相互协作，不仅节约诉讼成本，提高审判工作效率，还能更好地体现出我们作为社会主义单一制国家法制统一的优越性，这也是有中国特色社会主义司法制度的重要体现。

　　二、委托送达制度存在的问题及其危害结果

　　（一）委托送达制度存在的问题

　　我国1991年《民事诉讼法》就将委托送达与直接送达、留置送法、邮寄送达、转交送达、公告送达一起为民事诉讼六大送达方式，但对委托送达仅有一条原则性的。为了使相互办理委托事项的工作进一步规范化、制，最高在1993年又出台了《最高关于相互办理委托事项的》，进一步明确了委托送达适用的条件，以及不得进行委托送达的情形，同时还明确了办理委托送达的时限，即“受委托送达的应当在收到委托书之日起七日内完成，并将送达回证寄回委托。因故无法送达的，应当在上述期限内函告委托。”但这些仍然不够具体化，可操作性不强，同时委托送达工作的具体流程、受托法院的责任、监督、考核机制等内容没有得到明确。长期以来，委托送达制度未受到应有的重视，这一制度也未再进行完善，致使我国现行委托送达制度存在诸多问题。

　　1、立法过于原则，缺乏可操作性

　　第一，适用条件不明确，适用范围难界定。我国《民事诉讼法》的委托送达的适用条件为“直接送达诉讼文书有困难的”。《最高关于相互办理委托事项的》第六条进一步将适用委托送达的条件拓宽为“当受送达人在外地或者虽在本地但由受理案件的直接送达有困难的”，同时第八条还在受送达人下落不明或者诉讼文书需要由有关单位转交送达这两种情况下，不得采取委托送达方式。但整体而言，目前的立法对于委托送达的适用条件和适用范围的还不够具体全面，对于何种情况下必须委托或者委托不够明确。

　　第二，缺乏统一程序规范，职能分工不明确。程序统一，分工明确，工作才可能做好，否则就会出现相互推诿的情况。但我国目前的委托送达制度缺乏统一的程序规范，委托法院以及受托法院内部分工也不明确。通过向一些基层法院调研得知，极少数法院有专门的机构和人员负责办理委托送达工作，绝大多数法院都由各相关业务庭办理。如果是上级法院委托送达的，则由原审或者员负责办理，如果是其他一审法院委托送达的，多数由对口业务庭负责，也有极少数法院由立案庭或法警队负责办理委托送达的情况。总之，各法院具体负责办理委托送达的部门不统一，对委托法院而言，委托案件如何确定，谁来委托、谁来登记、谁来，没有；对受托法院而言，谁来接收、谁来办理、谁来回复，各环节如何衔接，同样没有。这样就致使实践中分工不清、责任不明、材料丢失等情况时常出现。

　　2、缺乏及时有效的沟通协调机制

　　受托法院与委托法院之间缺乏及时有效的沟通协调机制，致使实践中委托法院在邮寄材料之前往往不会先与受托法院联系，现行沟通，寄出委托材料后，对材料的下落以及委托送达的办理情况不清楚，也不知向受托法院的哪个部门或联系人查询，委托送达长时间悬而不决。受托法院收到材料后也不及时与委托法院联系，往往也不将办理过程中遇到的问题、难题及时反馈给委托法院，致使委托法院不能及时采取其他送达方式。特别是委托外省法院送达，这一问题尤为突出。笔者在实践中就遇到某基层法院有案件委托云南省某基层法院代为送达文书，委托出去近一年了也无任何回音，后经查询才知是负责送达的工作人员忘记将送达回证寄回委托法院。

　　3、受托法院责任不清，缺乏相应的惩机制

　　首先，我国法律对受托法院办理委托送达工作没有相应的责任或后果，这致使委托送达工作只是义务而无责任，那么受托法院自然会认为既然办与不办都一个样，那为何还要办呢？

　　其次，我国目前对完成委托送达数量多、效果好的法院缺乏表彰励机制，这又自然让委托法院认为既然办多办少、办好办差一个样，那为何要多办、办好呢？这样，受托法院及承办人员的积极性自然不高。

　　4、缺乏有效的监督机制和健全的考核机制

　　我国法院普遍未将委托送达工作计入工作量，亦没有将其列入年终检查、目标考核的范围。上级法院对下级法院的委托送达工作未进行管理、协调和监督，委托送达工作长期以来未得到应有的重视，缺乏有效的监督机制和健全的考核机制。

　　5、缺乏健全的人力、财力保障机制

　　委托送达工作需要耗费受托法院的人力、财力和物力。而目前全国法院普遍存在案多人少、工作任务繁重、工作压力大的矛盾，一些法院还存在经费紧张、装备落后的问题。另外，由于委托送达工作并未纳入受托法院的日常工作量，则自然没有相应的办案经费预算及人力安排，而委托送达的案件多数都是受送达人难找，送达的司法成本较高，这样，受托法院自身司法资源匮乏与完成委托送达所需人力、物力之间的矛盾，必然挫伤办理委托送达的积极性，直接制约委托送达工作的开展。例如某些基层法院一年要受理1万多件案子，每位平均一年要办理300余件案件，他们连自己的案件都忙不过来，哪有时间办理委托案件，又如一些偏远山区法院有时要安排车辆和2个人花一整天的时间去完成一次委托送达，所付出的人力、财力之大不言而喻。

　　（二）委托送达制度存在问题的危害结果

　　由于我国的委托送达制度存在以上种种问题，审判实践中委托送达工作存在一些问题。这些问题不仅没帮助解决“送达难”问题，反而导致送达效率低下，造成司法资源的浪费，影响了民事审判工作的顺利开展。具体表现为：

　　1、委托法院随意委托，甚至利用委托送达制度“扔包袱”

　　目前我国法律对委托送达制度的比较原则化，可操作性不强，加之监督机制、考核机制的缺乏，这就加大了委托法院采取委托送达方式的随意性，并为一些法院委托制度扔“包袱”提供了方便。如一些法院，当发现当事人在外地或者难于送达时，不管是否符合条件、材料是否齐全，便一纸委托函将案件扔出去了事：一是上级法院审理二审案件，绝大多数委托一审法院送达二审裁判文书，即使被送达人根本不在一审法院辖区内，甚至就在二审法院辖区内也委托一审法院送达，一审法院收到二审法院的委托材料后只好又邮寄送达给当事人，然后再将送达回证寄回二审法院；二是一些法院只要是发现民事案件的当事人在外地，不论送达地址、联系方式是否清楚，甚至不对当事人地址的真实性进行核实，即委托诉状上列明的当事人住所地法院送达。委托法院可以随意委托，受托法院自然可以简单地以案件不符合委托范围为由将材料退回委托法院，这样就形成了委托法院随意委托，受托法院退回率高的恶性循环，不仅造成司法资源的极大浪费，还导致审判工作效率低下。

　　2、受托法院情绪消极，拖延办理甚至不办理委托送达

　　由于我国委托送达制度缺乏相应的励机制以及健全的人力、财力保障机制，致使“多数受托法院对待委托送达工作情绪消极，因为在他们看来委托送达工作不是他们的本职工作，而是委托法院额外增加给他们的负担，甩给他们的包袱，所以他们自然有时间就办理，没时间就不办。”[4]实践中，有些法院收到材料后拖延很长时间才送达，送达完后又拖延很长时间才将回证寄回委托法院。有些法院办理委托送达敷衍了事，不认真填写送达日期，有些送达回证上签名的并不是当事人，也无备注说明，致使委托法院无法确定是否送达成功。有些法院甚至根本不去送达，直接以当事人找不到、无法送达为由将材料退回。以上种种情况必然导致委托送达花费的时间过长且工作质量不高。以广东省法院为例，该省高院委托下级法院送达的案件成功率为98.5%，在期限内完成率仅为45%，而该省中级法院和基层法院的成功率仅为94%，期限内完成率只有30%。另外，委托外省法院送达往往要耗费更长的时间，有些要半年以上，个别案件甚至根本无回音，完成效果最差。

　　三、重构委托送达制度之设想

　　（一）完善立法，增强委托送达制度的可操作性

　　1、进一步明确委托送达的适用条件和范围

　　修改相关立法，进一步明确委托送达适用的条件以及适用的情形。可委托送达必须同时符合以下条件：“①受送达人的住所地或经常居住地不在受诉法院所在地的地级市辖区内；②受送达人的住所地或经常居住地在受托法院辖区内；③送达地址明确，受诉法院确信能够直接送达的。④委托送达必须附《委托送达函》。”[5]另外，为了进一步提高审判效率，节约诉讼资源，可受诉法院可以一次委托送达多种诉讼文书，如举证通知书和开庭传票同时送达，但裁判文书不宜与其他诉讼文书一同送达。

　　1991年《民事诉讼法》中了直接送达、留置送法、邮寄送达、委托送达、转交送达、公告送达六种送达方式，此六种送达方式的顺序安排隐含了立法者对送达方式优先性选择的倾向性意见。送达应当以直接送达为最主要最一般的方式，一般情况下，只有在直接送达、留置送达以及邮寄送达均无法实现时，才可以采取委托送达方式。因此，为了避免不必要的委托送达，可下列情形不得委托送达：①受诉法院能够通过邮寄方式送达的；“ ②受诉法院明知受送达人下落不明的； ③无送达地址或者送达地址不详的；④受诉法院曾通过直接送达方式送达不能的；⑤受诉法院通过邮寄送达，因查无此人或地址不详（受送达人签收的除外）而无法实现送达的；⑥案件的诉讼代理人或人的律师作为受送达人的；⑦受送达人主营业地、住所地在受诉法院所在地的地级市辖区内的；⑧受送达人在受诉法院签署了送达地址确认书的； ⑨诉讼文书需要由有关单位转交送达的，但是刑事案件除外； ⑩诉讼过程中受诉法院已经采取过公告方式向该受送达人或当事人送达而该受送达人或当事人未在诉讼过程中出现的。”[6]

　　2、明确受托法院办理委托送达工作的职能部门

　　如前所述，目前极少数法院有专门的机构和人员负责办理委托送达工作，绝大多数法院都由各相关业务庭办理。如果是上级法院委托送达的，则由原审或者员负责办理，如果是其他一审法院委托送达的，多数由对口业务庭负责，也有极少数法院由立案庭、员室或法警队负责办理委托送达的情况。为了明确责任，尽可能避免及减少各部门间就委托送达工作相互推诿，同时解决难以的问题，可以全国法院由立案庭负责统一管理委托送达工作，具体负责委托材料的接收以及委托送达工作的登记与统计工作。立案庭接收委托材料后，进行登记，然后再交由对口业务部门办理，承办人员完成委托送达后，将相关材料复印存档，然后再通过特快专递的方式寄回委托法院，最后办理结案手续。

　　3、明确办理委托送达工作的方式和基本流程

　　委托送达比起受诉法院自己送达，工作环节增多，工作流程更复杂，所需时间也更长。因此，在明确了办理委托送达工作的归口部门基础上，需进一步明确、细化办理委托送达工作的方式和基本流程。具体而言，可：立案庭收到委托送达材料后，应当在当天进行登记，并审查材料是否齐全，受送达人的地址是否详细。如果材料不全或地址不祥，立案庭应当及时与委托法院承办人员电话联系，通知其补正，委托法院不补正的，应当在2日内将相关材料寄回委托法院；如果材料齐全，地址详细，立案庭应当将委托送达事项输入审判流程管理系统，编制案号。立案庭应当在立案后2日内将审判流程管理系统内的委托送达案件移送给相关部门承办人，并将纸质材料移交该部门。承办人应当在收到案件之日起5日内完成委托送达。如果委托送达成功，承办人应当将送达回证通过特快专递的方式寄回委托法院，并将有关信息录入审判流程管理系统，办理结案手续；如果没能成功送达，承办人应当及时与委托法院联系，将材料退回委托法院，并将不能送达的理由录入审判管理系统，办理结案。受托法院可将委托送达纳入审限管理，超期应预警并发出督办通知。

　　（二）建托送达、协调机制

　　委托法院与受托法院之间缺乏及时有效的沟通协作机制导致委托送达工作混乱且效率低下。为了保障委托送达工作的顺利进行，使全国法院的委托送达工作形成一盘棋的格局，建托送达的、协调机制十分有必要。具体可从以下三个方面入手：

　　1、建托法院与受托法院的沟通协作机制

　　一是要求委托法院在办理委托时必须材料完备，受送达人的地址详细，在委托函上自己的联系方式、承办人姓名及联系电话均记载清楚，以受托法院能够及时与其联系，从而委托送达的顺利进行；二是要求受托法院安排专门机构和专门人员负责委托送达工作的办理，应当在立案受理之日起三日内与委托法院联系，将委托送达办理的基本情况及承办人联系方式通报委托法院，委托法院亦应主动及时地与受托法院取得联系，做到案案有落实，件件有反馈；三是对难以办理的委托送达，受托法院应及时向委托法院通报有关情况，共同研究解决方法。对委托法院提出的了解委托送达的办理情况的请求，受托法院应随时予以配合；在受托法院需要了解受托送达案件在委托之前的送达有关情况及当事人的有关情况时，委托法院亦应予以积极配合，并在查清情况后及时通报受托法院。

　　2、建立催办制度

　　首先，建托送达工作网络制度。可在现有的审判流程管理系统的基础上建立可覆盖全国的委托送达网络信息平台，委托法院在决定委托送达后，一方面将委托送达的纸质材料邮寄给受托法院，另一方面将相关委托送达信息登记入网络系统，并从网上移送给受托法院，受托法院收到邮寄的材料后，即开展办理工作，并实时将办理情况录入网络信息平台。通过建立网络信息平台，可以在委托法院与受托法院之间实现信息共享，同时委托法院能够实时了解和委托送达工作的办理情况，避免受托法院延期办理、办理情况的出现，从而提高委托送达工作的质量。

　　其次，分别从委托法院和受托法院的上级法院这两条线建立相应的催办制度，从而有效委托法院及受托法院的上级掌握委托送达的进展情况，确保委托送达工作的顺利开展。具体内容为：首先，受托法院在接受委托送达后七日内没有办理，委托法院即可向受托法院发出催办函；其次，受托法院在接到委托法院的催办函后仍不办理的，委托法院可以向受托法院的上级法院请求催办；第三，受托法院的上级法院应在接到委托法院的书面催办请求后三日内向受托法院发出催办通知书进行催办；第四，受托法院为基层法院的，其所属的中级法院没有催办或催办无果时，委托法院可请求省法院进行催办，省法院应当在接到委托法院的书面催办请求后三日内向受托法院所属的中级法院发出指令，限期该中级法院进行催办。

　　（三）完善委托送达监督考核机制

　　完善委托送达的监督考核机制，一是可对省内外委托，由省法院在分级监督管理的基础上实行统一监督管理，中级法院在省法院的统一监督管理之下，对本辖区的委托送达工作进行监督管理，从而切实发挥上级法院的监督管理职能作用，弥补监督管理的缺失；二是将委托送达纳入受托法院工作目标考核，并建立相应的惩制度。可将委托送达工作作为各级法院工作实绩的一项重要指标和本院目标管理责任制的一项重要内容，将委托送达纳入受托法院的司法统计范围，实行统计报表制度，不仅要统计数量，还要将平均办理期限、是否存在超期办理等指标进行统计，以便及接受检查。各级法院应根据自身的实际情况制定相应的惩制度，对办理委托送达工作成绩显著的法院和人员给予励，对无正当理由办理或拖延办理的给予通报，造成严重后果的追究相关人员责任；三是建立定期督办和通报制度。首先，受托法院应对受托送达进行内部监督管理，对委托送达案件的立案、移送、送达和结案等环节严格管理和把关，且应加大内部监督和管理的力度。其次，受托法院的上级法院亦应将委托送达作为本辖区法院的本职工作对待，定期对受托法院的受托送达工作的进展情况进行检查，对于久拖不办的案件进行督办，限期办理，甚至追究相关人员的责任，实行督查通报制度。

　　（四）建托送达工作经费保障制度

　　委托送达工作需要耗费受托法院的人力、财力和物力。全国法院普遍存在案多人少、工作任务繁重、工作压力大的矛盾，一些法院还存在经费紧张、装备落后的问题。“在目前的法院经费保障体制下，委托送达工作必将会增加一些法院特别是经费短缺法院的压力，挫伤办理委托送达工作的积极性。因此，建立适当的受托法院办理委托送达工作经费保障制度十分必要。”[7]对于如何建立，主要可有两种做法：一种做法是由委托法院定期与受托法院进行一次结算，将办理委托送达的费用支付给受托法院。支持这种做法的人认为由委托法院支付费用更能体现谁受益谁付费的原则，比较公平，也更能调动受托法院完成委托送达的积极性；另一种做法是由受托法院自行负担办理委托送达的费用。持此种观点的人认为我国是法制统一的国家，办理委托送达是法律的义务，各法院之间也会相互委托，所以没有必要再相互支付经费，直接由财政统一拨付即可。

　　笔者认为，此工作经费主要用于支付办理委托送达的出差补助、交通费用、邮寄费用等。第一种观点虽然更能体现谁受益谁付费的原则，但委托法院定期与受托法院进行一次财务结算，费用不多，手续还很复杂，操作起来费事费力，始终不是最佳选择，相比而言第二种做法更加简单科学，即由受托法院自行负担办理委托送达的费用。各级法院可根据本院上一年度办理委托送达案件的数量，做出经费预算，纳入本院业务经费，负责委托送达工作的部门及人员在完成送达后，可直接根据本院程序，报销相应费用。

　　结语

　　委托送达作为我国民事诉讼法明确的送达方式之一，其本身丰富了民事诉讼文书送达体系，对于解决“送达难”问题具有积极的促进作用，对于审判实践也具有重要的现实意义。但“冰冻三尺非一日之寒”，重构我国的委托送达制度，不仅是一个理论问题，更是实践问题，除了需要立法的完善之外，还需要各地各级法院不断努力，并相互密切配合。而“送达难”早已成为困扰审判工作的老之一，要彻底解决这一，仅仅完善委托送达制度也是远远不够的，还需要我们在审判实践中不断探索其他新的解决径。

　　注释

　　[1] 张鑫燕：《如何解决法院民事诉讼文书送达难》，载，于2013年5月2日访问。

　　[2] 陶志蓉：《民事送达存在的问题及立法完善》，载，于2013年6月5日访问。

　　[3] 李富金：《法院“送达难”问题的立决》载，于2013年6月6日访问。

　　[4] 林型茂：《析诉讼文书送达难的成因及对策》，载， 于2013年6月2日访问。

　　[5] 广东省高级课题组：《关于完善委托宣判、送达、执行工作机制的调研报告》，载，于2013年6月9日访问。

　　[6] 广东省高级课题组：《关于完善委托宣判、送达、执行工作机制的调研报告》，载，于2013年6月9日访问。

　　[7] 郑鄂主编:《破解法院科学发展难题的新探索》(上)，法律出版社2011年版，第64页。

　　（作者单位：南川区）